Pa Semplificazioni

Pa qualificate, rating per le imprese, poteri Anac: al via il nuovo codice degli appalti. La riforma voce per voce

ROMA – Il Consiglio dei ministri ha varato ieri il decreto legislativo che riforma il codice degli appalti e recepisce le direttive Ue 23, 24 e 25 del 2014 in materia di concessioni, appalti nei settori ordinari e settori speciali. Il provvedimento dovrà tornare in Consiglio dei ministri, dopo il parere di Consiglio di Stato, Conferenza Stato-Regioni e due pareri delle commissioni parlamentari competenti, entro il 18 aprile. La novità più rilevante dell’ultimo passaggio è la riduzione da un milione di euro a 150mila euro della soglia di gara sotto la quale le imprese non sono obbligate ad avere la certificazione Soa per partecipare.

È la pressante richiesta che aveva fatto nelle ultime ore il presidente dell’Ance, Claudio De Albertis. Con la modifica, in sostanza, si torna a un sistema generalizzato di qualificazione centralizzato per le imprese e si dà un taglio drastico alla discrezionalità che avrebbero avuto nella singola gara le singole stazioni appaltanti, definendo autonomamente criteri per l’ammissione alla gara. Un sistema che avrebbe potuto introdurre sperequazioni gravi.

Il ministro delle Infrastrutture, Graziano Delrio, ha illustrato il provvedimento dopo il Consiglio dei ministri, sottolineando soprattutto come l’estrema semplificazione che lui stesso aveva voluto nella legge delega abbatta ora il numero di articoli dai 660 del vecchio sistema codice più regolamento generale ai 217 del nuovo codice che non avrà regolamento generale. Ecco i punti chiave:

1. Appalti / Semplificazioni

L’innovazione del Codice proseguirà anche a valle del decreto di recepimento delle direttive europee. L’Anac avrà, infatti, il compito di sottoporre al ministero delle Infrastrutture le sue «linee guida di carattere generale», da approvare con decreto dello stesso Mit: dovranno sostituire il vecchio regolamento. Una commissione sta già lavorando sul tema. L’idea è passare da un pacchetto di norme rigide a un sistema di “soft law”, proposto dal presidente dell’Anticorruzione, Raffaele Cantone. Le linee guida di carattere generale fisseranno il quadro, all’interno del quale, in una fase successiva, si inseriranno altri interventi più di dettaglio, come le linee guida dedicate ai singoli settori (ad esempio per i servizi di progettazione), i bandi e i contratti tipo. In questo modo, il mercato potrà contare su una guida fluida e costantemente aggiornata.

2. Appalti / Professionisti

Vengono confermati tre livelli di progettazione: progetto di fattibilità, definitivo ed esecutivo. Il primo rappresenta una sostanziale novità e presuppone un’analisi costi-benefici delle opere. Per il resto, sulla progettazione il Codice fa pochi passi avanti e non include un capitolo specifico dedicato ai servizi di ingegneria e architettura, chiesto più volte dai professionisti. Anche sui concorsi di progettazione non si registra l’accelerazione attesa. In questo quadro il testo è morbido sul Bim, la piattaforma che consente, tramite software, di condividere e anticipare gli effetti del progetto in cantiere: non sarà obbligatorio da subito. All’inizio le stazioni appaltanti dotate di personale adeguatamente formato potranno richiederlo. Poi, un decreto del Mit potrà individuare i tempi di una «progressiva introduzione dell’obbligatorietà del metodo, valutata in relazione alla tipologia delle opere da affidare e tenuto conto dei relativi importi».

3. Appalti / Incentivi alla Pa

Cambia la ragione sociale del due per cento. L’incentivo storicamente dedicato ai dipendenti della pubblica amministrazione non sarà più destinato alle attività di progettazione, come avviene ora, accogliendo una richiesta storica dei progettisti privati. Il due per cento degli importi posti a base di gara sarà, invece, usato solo per compensare le attività di programmazione della spesa per investimenti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori e di collaudo tecnico amministrativo, di verifica. Insomma, l’amministrazione si occuperà della programmazione, del controllo, delle verifiche e dei collaudi. La progettazione, invece, andrà appaltata all’esterno, per garantire una maggiore qualità.

4. Appalti / Concessioni e Project Financing

A guidare la parte del nuovo Codice dedicata a concessioni e partenariato pubblico-privato (Ppp) è in modo diretto la direttiva europea 2014/23 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione. Debutta allora l’obbligo di trasferire ai privati il “rischio operativo”, un concetto più forte rispetto a oggi, perché significa che il privato che costruisce e gestisce l’opera deve rischiare fino al valore totale dell’investimento, senza garanzie pubbliche. Il finanziamento bancario, fra l’altro, deve arrivare entro un anno dalla firma del contratto, pena la sua risoluzione «di diritto». Tuttavia, sempre in base alla direttiva, si ampliano i casi nei quali può essere variato il contratto “in corso d’opera”: per tutte le situazioni previste già nel bando di gara, per lavori o servizi aggiuntivi non sottoponibili a gara, per circostanze imprevedibili. Qui il Codice mette un paletto in più: tutte le modifiche insieme non possono superare il 50% del valore della concessione. Debutta poi il Ppp, sempre con rischio operativo al privato, un insieme di contratti (disponibilità, leasing, finanza di progetto) dove il privato costruisce e gestisce opere ripagate da un canone pubblico.

5. Appalti / I requisiti

Il sistema sarà modellato su quello degli operatori economici. Anche le stazioni appaltanti, come le imprese, dovranno dimostrare di rispettare requisiti prefissati dall’Anac. Il meccanismo di qualificazione sarà organizzato sulla base della complessità dei contratti e per fasce di importi. L’Anticorruzione valuterà quattro requisiti di base: strutture organizzative, presenza nella struttura di dipendenti con competenze specifiche, sistema di formazione ed aggiornamento del personale, numero di gare svolte nel triennio. Oltre a questi, ci saranno alcuni requisiti premianti: attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione, sistemi di gestione della qualità, disponibilità di tecnologie telematiche, livello di soccombenza nel contenzioso, applicazione di criteri di sostenibilità ambientale.

6. Appalti / Rating Reputazionali

La qualificazione delle società di attestazione resta in vita. Alla fine il Governo ha deciso di non smontare il sistema delle Soa per come è strutturato adesso. Le imprese, per i lavori pubblici sopra la soglia dei 150mila euro, dovranno passare dalle loro attestazioni, esattamente come avviene ora. Qualche novità importante, però, c’è. Sopra i 20 milioni di euro le stazioni appaltanti potranno chiedere una qualificazione rafforzata, integrando i requisiti base con elementi aggiuntivi a loro discrezione. Arriva, poi, il rating reputazionale. L’Anac fisserà i principi di questo sistema di valutazione, che andrà a integrare la normale qualificazione. Racconterà, di fatto, il curriculum e la storia di ogni impresa, i suoi precedenti lavori, gli eventuali ritardi, i contenziosi, il rispetto dei costi, le irregolarità nei pagamenti dei contributi previdenziali.

7. Appalti / Grandi Opere

Il nuovo Codice appalti cancella la “legge obiettivo” introdotta dal governo Berlusconi I nel 2002. Il che significa due cose. Primo: cessa di esistere il Programma delle opere strategiche che conta oggi mille lotti per un valore di 285 miliardi di euro. A guidare sarà il Piano generale dei trasporti e della logistica (Pgtl), con le linee strategiche per la mobilità di persone e merci, da approvare ogni tre anni su proposta Mit e delibera Cipe. Poi, entro aprile 2017, il Dpp – stesso iter – conterrà l’elenco delle opere meritevoli di finanziamento. Non c’è più la lista delle opere di serie A, ma un’unica programmazione nazionale. Secondo: niente più procedure speciali con delibere Cipe. Tutte le opere vanno in Conferenza di servizi, con le regole del Dlgs Madia: tempi certi e possibilità di scavalcare i veti della Via e degli enti di tutela con delibera del Consiglio dei ministri.

8. Appalti / Stazioni appaltanti

Vincoli strettissimi per le stazioni appaltanti, a partire dai Comuni. È certamente uno dei passaggi più innovativi del nuovo testo: le amministrazioni non potranno più, come avviene adesso, fare gare per qualsiasi importo. Il Codice, invece, fisse due soglie molto basse: 40mila euro per servizi e forniture e 150mila euro per i lavori. Sotto questo tetto ci si muove liberamente. Al di sopra, invece, scatta una tagliola: solo le amministrazioni in possesso della qualificazione dell’Anac potranno fare le gare. Tutte le altre dovranno rivolgersi a una centrale di committenza. Ma non solo. Entro una seconda soglia (fino a un milione di euro per i lavori) bisognerà passare comunque da strumenti telematici di negoziazione delle transazioni. I Comuni non capoluogo dovranno usare la centrale oppure consorziarsi.

9. Appalti / Autorità Anticorruzione

L’Autorità anticorruzione di Raffaele Cantone diventa il perno del mercato degli appalti pubblici. Il nuovo Codice, come da previsioni, le attribuisce moltissimi nuovi poteri. In generale, l’Anac dovrà vestire i panni di organo di regolazione del mercato, preparando linee guida generali e di settore, oltre che determinazioni, bandi e contratti tipo o semplici atti di indirizzo: un ampio armamentario di strumenti che diventerà la mappa di stazioni appaltanti e operatori economici. Oltre a questo, arrivano molti altri poteri strategici, come la verifica delle varianti. Tra le novità spicca la gestione di tutte le banche dati pubbliche del settore, con l’esclusione dell’Avcpass, che passa al Mit. Resta aperto unicamente il nodo delle risorse, anche se sono allo studio interventi per permettere all’Authority di aumentare la sua capacità di spesa.

10. Appalti / La pubblicità sui giornali

Tutto nasce dalla scelta di operare un’abrogazione secca del vecchio Codice e del vecchio regolamento, già a partire dal prossimo 18 aprile, senza fasi transitorie di adattamento. Un taglio drastico che potrebbe generare buchi, vuoti normativi e, quindi, problemi notevoli per gli operatori. Norme alla mano, sono molte le situazioni di possibile pericolo. Come nel caso della fase esecutiva dei contratti, delle commissioni giudicatrici, delle attestazioni Soa e della pubblicità dei bandi. Su quest’ultimo fronte, il Codice attiva un nuovo portale dell’Anac, che dovrà ospitare tutta la pubblicità degli avvisi. Andrà regolato, entro sei mesi, da un decreto del ministero delle Infrastrutture e avrà bisogno di un periodo di rodaggio. Nell’attesa, però, c’è il rischio concreto che il settore si trovi scoperto e che ogni stazione appaltante decida in maniera autonoma come muoversi. A scapito della trasparenza nel settore.

11. Appalti / Ricorsi

La deflazione del contenzioso amministrativo è un altro degli obiettivi chiave del nuovo Codice appalti. Il testo mette così in fila sei strade alternative alla via del ricorso al Tar: gli accordi bonari, il collegio consultivo tecnico, la transazione, l’arbitrato, la camera arbitrale dell’Anac e i pareri di precontenzioso. Le nuove regole sul parere di precontenzioso dell’Autorità anticorruzione, in questo quadro, sono la novità più rilevante del testo. I pareri, secondo le indicazioni del decreto, potranno essere richiesti dalla stazione appaltante o da una o più delle altre parti, «relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara». Nel caso in cui le due parti siano d’accordo, sarà possibile dargli una forza maggiore e renderli vincolanti, purché adeguatamente motivati. In questo modo, si scongiura l’approdo della controversia al tribunale amministrativo.

12. Appalti / Subappalti

Nessun limite per il subappalto. La cancellazione del tetto del 30%, attualmente previsto, è una delle novità più criticate del Codice. Lo stesso relatore della legge delega al Senato, Stefano Esposito, ha già annunciato che, in sede di parere parlamentare, chiederà modifiche sul punto. Nel testo finale, però, è stata inserita all’ultimo momento una speciale salvaguardia per le opere superspecialistiche, ad alto contenuto tecnologico: solo per loro non sarà possibile superare un tetto massimo di subappalto pari al 30% dell’importo complessivo. Per gli appalti sopra la soglia comunitaria, poi, è obbligatoria l’indicazione in sede di offerta di una terna di subappaltatori, ma solo se i bandi o gli avvisi di gara lo prevedono in maniera espressa. Il contraente principale resta comunque responsabile in via esclusiva nei confronti della stazione appaltante.

13. Appalti / Offerta economicamente più vantaggiosa

Salta il principio in base al quale le stazioni appaltanti possono scegliere qualsiasi criterio di aggiudicazione per affidare le loro gare. Di regola, infatti, bisognerà utilizzare l’offerta economicamente più vantaggiosa, basata sul miglior rapporto tra qualità e prezzo. Al criterio del prezzo più basso restano le briciole: i lavori sotto il milione di euro, i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzare e quelli di scarso importo caratterizzati da elevata ripetitività. I servizi di ingegneria e architettura sopra i 40mila euro dovranno passare sempre dall’offerta economicamente più vantaggiosa. Una novità importante arriva per i commissari di gara: dovranno iscriversi a un apposito elenco, che sarà tenuto dall’Anac, e saranno estratti a sorteggio. L’Anticorruzione vigilerà sulla loro condotta.


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